經歷了超10年的投資建設熱潮后，一路高歌猛進的中國高鐵建設開始“減油門”。

3月29日，國務院轉發了由國家發改委、交通部、國家鐵路局和中國國家鐵路集團(以下簡稱國鐵集團)四個部門聯合發布的《關于進一步做好鐵路規劃建設工作的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》提出，將嚴格控制建設既有高鐵的平行線路，嚴禁以新建城際鐵路、市域(郊)鐵路名義違規變相建設地鐵、輕軌，同時對350公里/時的高鐵項目明確了建設門檻。

這是近年來決策層首次對高速鐵路建設提出限制性要求，意味著中國高速鐵路項目從審批到施工全面收嚴。

早有端倪

政策風變在去年已現端倪。全國鐵路自2014年起就保持在每年8000億元左右的投資高位，且新建鐵路中一半以上都是高鐵。而2020年兩會政府工作報告提出“增加鐵路建設資本金1000億”，業內曾預測2020年鐵路投資將會超過8000億，但去年鐵路固定投資最終完成金額為7819億。

到了2021年初，交通運輸部、國鐵集團更是一反常態，均未發布明確的鐵路投資計劃金額目標。3月18日，交通運輸部表示，預計未來15年，平均每個五年投產鐵路里程為1.8萬公里左右，低于現狀水平。

事實上，中國高速鐵路的實際投產建設已經過度超前，且高速鐵路和普通鐵路不均衡的問題尤為突出。

按照“十三五”規劃以及2016年發布的《中長期鐵路網規劃》，至2020年，全國鐵路營業里程應該達到15萬公里，其中高速鐵路3萬公里;2025年鐵路網規模達到17.5萬公里，其中高速鐵路3.8萬公里。但實際上，2020年全國高速鐵路運營里程已達3.79萬公里，提前五年完成了任務目標。但2020年全國鐵路營業里程僅達到14.64萬公里，實際完成額與規劃目標還相差3700公里。

國家發展改革委綜合運輸研究所所長汪鳴在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，造成高速鐵路超預期目標，而普速鐵路未完成預期目標的原因，是地方普遍熱衷于高速鐵路建設，而忽視普速鐵路發展。他說，國家在十四五綜合交通運輸發展規劃編制伊始出臺《意見》，就是要糾正各地對于鐵路建設的認識，“避免爭相或變相將鐵路項目納入國家規劃”。

“此次出臺《意見》并不意味著中國高鐵建設踩剎車，而只是減油門。”同濟大學鐵道與城市軌道交通研究院教授孫章在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，“十三五”期間年均投產鐵路里程為5080公里，即使按照新規劃計算，今后的年均投產鐵路里程也有3600公里，雖有速度下降，但規模和力度仍然很大，“重點是調整高鐵與普鐵的投產比例”。

債務焦慮

此次《意見》中多次提及鐵路負債的問題，要求“妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務”。作為中國鐵路建設的主體，國鐵集團承擔了絕大多數鐵路的投資，也因此負擔了巨大的債務。

截至2020年底，全國鐵路營業里程達14.63萬公里，5年間增長20.9%;高速鐵路運營里程達3.79萬公里，相較2015年末的1.98萬公里，相當于在“十三五”期間翻了近一番，穩居世界第一。

關鍵問題在于，中國高鐵建設主要靠債務融資，迅猛增長的鐵路里程背后正是巨額債務。

從2005年到2020年，國鐵集團(原鐵道部)總負債從4768億元猛增到2020年的5.57萬億元。據國鐵集團財務審計報告，截至2020年第三季度，國鐵集團資產負債率已達65.88%，比其他央企高出1.5個百分點，且與其他央企資產負債率“圓滿完成3年降低2個百分點的目標”相比，鐵路資產負債率不降反升。

國鐵的債務償付壓力已經到來。2016年至2019年，中國鐵路建設債券規模每年3000億元，其中2000億用來進行鐵路建設項目和裝備購置，其余部分用于債務結構調整。而到了2020年，注冊的鐵路債券金額為2100億，其中僅700億用于鐵路項目建設，有1400億用于債務結構調整。

國鐵的這些債券多為5年期，2021年正是2016年后第5年。換言之，自2021年起的“十四五”時期，國鐵開始進入本息償付高峰期。而眼下，國鐵集團近幾年的凈資產收益率僅為2%左右，盈利能力并不強，鐵路運輸收入的現金流尚不足以覆蓋運營成本，更無力償債付息。

許多地方政府在高鐵建設中也背負了巨額債務。近些年高鐵建設從人口密度高的東部發達地區延伸到人口密度小的中西部地區，沿線地方政府建設的積極性高漲，承擔了建設債務的大頭。

北京交通大學經濟管理學院教授趙堅在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，東部地區人口密集、經濟發達、適合建高鐵的通道，國鐵出資比例高;而中西部地區人口規模小、密度低、經濟欠發達、不適合建高鐵的通道，地方政府出資比例高。

這背后隱含的風險是，欠發達地區建設高鐵項目導致地方政府債務高企，同時高鐵的營收及效率低，地方政府將面臨著比國鐵更高的財務風險。

以地處西南邊陲的廣西為例，截至2020年底，廣西境內高鐵運營里程1792公里，位居全國第一。

上海交通大學教授陳欣向《中國新聞周刊》表示，一些地方的經濟發展程度、人口密度等無法支撐高鐵項目，尤其一些中西部地區的地方債已經高企，如果再盲目上馬高鐵項目，會進一步加劇債務風險。

此次《意見》提出，既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行線路。新建鐵路項目要嚴格按照國家批準的規劃實施，規劃內項目不得隨意調整功能定位、建設時序和建設標準，未列入規劃的項目原則上不得開工建設。

在投資結構上，《意見》提出，要通過多種渠道增加鐵路建設資本金來源，確保中西部鐵路項目權益性資本金比例原則上不低于50%。同時提出鐵路分類分層建設，干線鐵路由中央與地方共同出資，國鐵集團負責項目建設運營。城際鐵路、市域(郊)鐵路、支線鐵路及鐵路專用線，以有關地方和企業出資為主。

但國家發展改革委綜合運輸研究所所長汪鳴在《中國新聞周刊》采訪時也表示，高鐵項目是準公益性項目，僅僅以財務數據來衡量高鐵運營情況，并不能全面反映高鐵項目的收益和成本。“在全面考慮其運營財務情況的同時，也要全面分析項目建設帶來的其他方面功能和作用”。

效率瓶頸

實際利用率偏低，是高鐵多年的痛點。

從2008年到2020年，中國新增鐵路里程數約為6.6萬公里，其中高鐵新增里程數為3.72萬公里。這意味著，近12年的新建鐵路一半以上都是高鐵。但高鐵普遍存在運量低、運輸效率低、運力閑置的問題。

運營成本、人口密度、上座率等因素綜合導致了高鐵的虧損。例如，中西部地區的鄭西高鐵(鄭州-西安)，運營兩年上座率不到50%，虧損14億元;武漢城市圈首條城際鐵路武咸城鐵開通4個多月來，上座率不足50%;安徽淮北站高鐵平均上座率僅為30.8%，其中開往上海的G7294次列車上座率最低，只有21%。

“高鐵上座率具有地區不平衡和時期不平衡的問題。”趙堅向《中國新聞周刊》指出，一方面，現在只有京滬、京廣等個別線路的上座率能達到80%，其余很多線路甚至連50%都達不到。另一方面，在熱門節假日期間部分線路可能上座率接近100%，而淡季可能連40%都達不到。

運輸密度是反映鐵路運輸能力利用效率的重要指標，即平均每公里鐵路一年完成的運輸周轉量。趙堅指出，當一條高鐵線路的運輸密度達到3600萬人公里/公里時，才能剛剛覆蓋運營成本。中國高鐵中運輸密度最高的京滬高鐵的運輸密度為4800萬人公里/公里左右，最低的蘭新高鐵僅為230萬人公里/公里左右，全國高鐵的平均運輸密度僅1700萬人公里/公里左右。

一邊是遠不達標的高鐵運輸密度，一邊是遠高于普通鐵路的高鐵運營成本。在電力成本、維修成本、人工成本等構成的高鐵運營成本中，電力的成本最高。目前，時速350公里動車組功率8800千瓦，人均16千瓦;時速250公里動車組功率4800千瓦，人均七八千瓦。這意味著，350公里動車組一小時耗電成本就達到5000元到9000元之間。

趙堅指出，以每天只開行4對高鐵列車的蘭新高鐵為例，其運輸收入甚至不足以支付電費，而蘭新高鐵有每天開行160對以上高鐵列車的能力。

另一方面，大規模高鐵建設，導致中國鐵路的高普鐵比例失調、貨運的市場份額急速下降。

從工程設計上看，高鐵的線路軌道比較特殊，并不適合貨運列車行駛。若以250-350公里/時的速度運行每列車重達2萬噸的貨運列車，既不經濟也不環保。從運輸成本上看，許多貨運連普通鐵路的運費都難以承受，更不可能承擔更高的高鐵運費，這也導致大量貨運需求被趕向更便宜的公路運輸。

“今后的鐵路規劃急需把客運和貨運的比例調整恰當。”同濟大學鐵道與城市軌道交通研究院教授孫章向《中國新聞周刊》表示，“現在高鐵載客率達80%以上的線路寥寥無幾，而貨運能力又不足。要提高利用率，就要想辦法利用高鐵的貨運能力。”

孫章指出，鐵路運輸貨物一般分為“黑貨”和“白貨”，“黑貨”指煤炭、礦石、石油、鋼鐵等大宗商品，“白貨”指電器、電子設備等高附加值商品。既往鐵路貨運只運“黑貨”不運“白貨”，已經不適應現在的貨運需求。

汪鳴向《中國新聞周刊》表示，高鐵的運力資源十分寶貴，但要推進高鐵降本增效，不能“頭痛醫頭”地僅僅針對高鐵路網運行，應該統籌考慮如何建立可持續的反哺機制，比如推進高鐵沿線綜合開發，推進高鐵樞紐TOD建設，利用鐵路富余運力開展貨物運輸等。

審批收緊

由于此次《意見》明確將高鐵速度等級與客流密度掛鉤，對高鐵項目的審批全面收緊，使得很多預備開工的高鐵項目面臨變數。國家發展改革委綜合運輸研究所所長汪鳴向《中國新聞周刊》透露，受《意見》影響，一些納入實施計劃的項目已處于暫停狀態，如關中平原城市群、濟南都市圈等部分城際鐵路項目已暫停。對部分地區迫切上馬的鐵路項目，不排除會進行降速修建的可能性。

按照高速鐵路項目建設審批的流程規范，高速鐵路首先要被列入規劃，然后才能立項、批復，繼而按照程序開展項目招標、開工建設。然而，在全國大舉修高鐵的十幾年里，地方高鐵項目擅自開工后被叫停的情況屢屢出現。

2011年，津秦高鐵和膠濟專線因環境審批問題被叫停;2012年，開工兩年多的黑龍江哈奇城際高鐵因環評違法被叫停;2017年，開工近兩年的內蒙古包頭高鐵被叫停;2018年初，開工不足半年的湖北荊荊城際鐵路被叫停。

此次《意見》出臺后，山東、陜西、湖南等地部分高鐵項目的官方表述，也從“已列入中長期規劃”，變為“正積極納入中長期規劃”。

隨著《意見》出臺，今后新建高鐵項目也將面臨更嚴格的審批規劃。對于高鐵項目中熱衷采用的時速350公里的等級標準，《意見》明確提出了三項要求：連接貫通的是省會城市及特大城市;近期雙向客流密度達2500萬人次/年以上;中長途客流比重在70%以上的高鐵主通道線路。

趙堅向《中國新聞周刊》表示，時速越高，建設標準越高，投資規模就越龐大。一個高鐵項目從時速350公里降到200公里以下，其建設成本將節省一半以上。“無論是兼顧投資成本、經濟效益，還是出行需要，以及城市發展的現實，確定合理建設標準都是有必要的”。

汪鳴表示，此次《意見》已明確新建鐵路項目要嚴格按照國家批準的規劃實施，未列入規劃的項目原則上不得開工建設。“未能滿足《意見》三項要求的新建項目，近期預期原則上將難以獲得審批”。

實際上，鐵路建設強度在“十三五”后期已經開始減弱。從投產里程上看，2016年至2020年5年間，鐵路及高鐵投產里程分別為3281公里、1903公里，3038公里、2182公里，4683公里、4100公里、8489公里、5474公里、4933公里、2521公里。2019年為鐵路及高鐵開通新線最高峰，2020年開始，鐵路及高鐵投產新線開始大幅下降。

同時，裝備投資上也在逐漸走低。2018年國鐵集團裝備投資達到歷史最高峰，完成了1600億元左右，其中400億元左右為維修投資，1200億元為新購投資。2019年起，裝備投資開始下降至1000億元左右，2020年再降至800億元左右。

投產里程和裝備投資還將進一步下降。按照國鐵集團最新計劃，2021年鐵路新開通里程將繼續下降，鐵路與高鐵投產新線將較2020年再分別減少24.99%和44.83%，其中高鐵開通里程跌入6年來最低值。同時，2021年全年機車車輛裝備總投資規模在700億元～750億元之間，為近五年最低。

今年2月24日，國務院印發《國家綜合立體交通網規劃綱要》(以下簡稱“《綱要》”)。《綱要》稱，到2035年，國家綜合立體交通網實體線網總規模合計70萬公里左右，其中鐵路20萬公里左右，包括高速鐵路7萬公里。

這意味著，在未來15年(2021年～2035年)，中國還將建設5.37萬公里的鐵路，其中高鐵3.21萬公里，普速鐵路2.16萬公里，平均年增長高速鐵路2140公里，普速鐵路1440公里。

對比前13年(2008年～2020年)，中國高速鐵路、普速鐵路建設節奏將明顯放緩，但高速鐵路建設強度仍將超過普速鐵路。

汪鳴向《中國新聞周刊》表示，需要注意，建設節奏趨緩并不意味著國家對高鐵建設踩剎車，而是要合理把握建設規模和節奏，防止一哄而上、片面追求高標準，避免建設失序失控和重復建設，防控債務風險和資源浪費。